食品安全监管体系目前以“分段监管基础上的综

　　分析

　　（一）食品安全监管需求的转变

　　食品行业的快速发展，推动政府不断加强食品安全监管的组织体系建设。自1949年以来，尤其是改革开放之后，我国食品工业得到快速发展。同时，公众对食品安全需求的增强，是促进食品安全监管体系发生变化的根本动因。从1949年至今，人们从物质水平极其匮乏，对于食品的要求是“吃饱”，能够抵抗饥饿，而对于食品的监督管理，则主要是保证食品的卫生。随着生活水平的提高，食品种类极大丰富，人们对于食品的要求不但要卫生、有营养，而且还要对人体安全。这里的安全，具有丰富的内涵，不仅指食品卫生、有营养，而且还对人体无损害，包括即刻的伤害和潜在的威胁等。

　　另外，由于各种添加剂和新技术的滥用，并且由于食品安全的全过程传递性，提升了对食品安全监管的综合协调职能的要求。这一方面体现在，对于食品安全的监管越来越趋于专业化，同时强化了对于食品安全风险评估的需求，另一方面也体现了对国家层面的覆盖“从农田到餐桌”的全过程综合监管的需求。相应的，对食品安全监管体系的要求也转变成为加强食品安全风险评估环节和国务院食品安全委员会的设立等现实政策措施。

　　（二）中国行政体制改革的牵引

　　行政体制改革是食品安全监管体系演变过程的宏观背景，随着服务型政府、监管型政府建设的进一步深入，中国食品安全监管体系随着其行政体制改革历程在进行着不断调整和完善，具体新中国成立以来历次行政改革及改革中的食品监管组织调整情况简要汇总如表3-9所示：

　　表3-9新中国成立以来历次行政改革及改革中的食品监管组织调整情况[39]

　　（三）国际食品安全理念的影响

　　随着世界范围内的信息、技术、人员的快速流动和交流，国际上的食品安全理念对中国食品安全监管体系的建立和完善也起到了积极的作用。国际上食品安全管理三次浪潮的侧重点不同，但相互联系、相互加强和相互补充。第一次浪潮以GHP为代表，重点是食品生产加工的一般卫生原则；第二次浪潮 （HACCP）的重点是鉴别、评价和控制食品中危害因子；第三次浪潮 （risk analysis）的重点是人类健康和整个食物链。GHP是实施HACCP的前提条件之一，HACCP控制危害 （hazard）危险性分析方法消除造成不良健康的可能性和严重性。危害指存在于食品中的具有潜在损害的生物、化学和物理因子。危险 （risk）指人群暴露于食品危害后造成不良健康的可能性和严重性。其中危险性分析 （risk analysis）的概念于80年代末被应用于食品安全管理，1997、1999年，FAO和WHO连续召开了有关“危险性分析在食品标准中的应用”、“危险性管理与食品安全”以及“危险性交流在食品标准和安全问题上的作用”的专家咨询会议，提出了危险性分析的定义、要素及框架的应用原则和模式，建立一套完整的危险性分析体系。

　　我国的食品安全监管历史变化过程中，受到来自国际食品安全监管理念的影响。首先，重视良好的行为规范。对于食品生产经营者，实行严格的许可制度，对于不符合要求的生产经营者坚决予以取缔。随着经济的发展，食品种类极大丰富，总量提高，且新品种不断涌现，我国食品安全监管工作又在预防阶段采取措施，从源头上消除食品安全的隐患。《食品安全法》出台以后，其第二章即为“食品安全风险评估和监测”，这借鉴了国际上risk analysis的基本理念，可见中国食品安全监管体系的重要调整，都可看到国际食品安全管理理念的影响。

　　（四）典型食品安全事件的推动

　　典型的食品安全事件给人民生命健康带来了极大损害，同时也会引发舆论的广泛关注和政府的高度重视，往往会成为推动食品安全监管体系调整的重要推动力，下面就以阜阳奶粉事件和三鹿奶粉事件的案例进行简要总结如表3-10所示：

　　表3-10 典型食品安全事件及其对食品安全监管体系发展的影响

　　综上所述，中国食品安全监管体系目前以“分段监管基础上的综合协调”为基本特征，其演进历程大致经历了以下的三个阶段：1949—1978年之间，主要从食品卫生的角度，强调各自的行业主管部门对食品卫生的管理，在一定程度上呈现出分块式综合的管理模式；1979—2003年之间，则在各个单行法的基础上，逐步形成了各个监管部门对应于不同的监管环节的分段监管体系基础；2003年—至今年，则在明晰了各个监管部门的监管环节和职责的基础上，以 《食品安全法》的出台为标志，构建以国务院食品安全委员会和卫生行政部门为综合协调的分段基础上的综合协调监管模式阶段；国务院食品安全委员会的成立及运行，从而使分散于原各部门的食品安全监管职能进行整合，构建统一监督管理的模式。

　　影响食品安全监管体系演变路径的影响因素较多，但其中以中国食品安全监管需求的转变、中国行政体制改革的牵引、国际食品安全理念的影响和典型食品安全事件的推动四个影响因素为关键动因。其中，中国食品行业市场发展对中国食品行业监管体系演变发展的起着直接拉动作用，它直接决定了交易方在市场中的行为选择，而监管体系的核心目的则是规范和平衡交易方在市场交易中的行为。中国行政体制改革和典型的食品安全事件对中国食品行业监管体系演变起着基本的推动作用。推