完善是一个理论研究和具体实践互相促进的过程

　　共同构成了一个完整的应急预案框架。

　　我国政府的应急管理职能和能力的完善是一个理论研究和具体实践互相促进的过程。应急管理完善过程的转折点是SARS案例的有效控制。为有效应对SARS，政府成立了全国防治非典型肺炎指挥部，以这一组织为管理核心，政府在组织、医疗、物资、科研和治安等方面进行了有效的应急管理。目前，我国已初步形成了以国务院统一领导，有关部门和地区协调配合的应急管理体制；初步建立了包括监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制、分析负责与响应机制、奖惩机制和社会治安综合治理、城乡社区管理等的应急管理机制体系；出台了 《国家安全法》、《传染病防治法》、《安全生产法》、《防洪法》等35个应急管理相关的法律法规。按照不同的责任主体，我国的预案体系设计为国家总体应急预案，专项应急预案、部门应急预案、企事业单位应急预案5个层次。目前已完成国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。2006年1月8日，国务院发布了 《国家突发公共事件总体应急预案》，随后陆续发布了事故灾难类、自然灾害类、突发公共卫生事件类等专项应急预案。按照2006年7月 《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》所提出的要求，在“十一五”期间，我国将建成覆盖各地区、各行业、各单位的“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。这表明，全国应急预案编制工作基本完成，初步形成全国应急预案体系，应急管理体系建设正在加快推进。

　　（二）应急预案的演变

　　根据责任主体的不同，我国的应急预案体系包括国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及针对大型聚会活动的预案等六个层次。

　　总体预案是全国应急预案体系的总纲，从总体上阐述预案的应急方针、政策，应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等，是指导预防和处置各类突发事件的总体规范性文件。适用于跨省级行政区域，或超出事发地省级人民政府处置能力的，或者需要由国务院负责处置的特别重大突发公共事件的应对工作。同时，总体预案对预案体系中没有预料到的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。

　　专项应急预案通常针对某一种类型突发事件而制定的应急预案，对象非常明确，对应的责任主体和应对措施也非常具体，如防洪抗旱专项预案、SARS防控预案等。其主要目的是规范某一类型或某几种类型突发事件的应急管理和应急响应程序，及时有效地实施应急救援工作，最大限度地减少灾害损失。专项应急预案多由各级人民政府的综合部门牵头制定，政府办公厅 （室）印发，涉及多个相关部门的工作职责。

　　地方应急预案是省级以下人民政府根据上级人民政府的应急预案而制定的相应应急预案，具体包括省级政府的突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案，各市 （州）、县 （市、区）政府及其基层政权组织的应急预案，区域性特征明显。

　　部门应急预案由各级人民政府的职能部门具体负责制定实施，较侧重于突发事件发生后，本部门的权责、应对措施、资源保障、部门联动等具体办法。

　　临时性应急行动预案一般针对大型公众聚集活动 （如经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动）或高风险的建设施工或维修活动 （如人口高密度区建筑物的定向爆破、生命线施工维护等活动）而预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施做出的应急行动方案。这些集聚活动都是在相对较小的空间、较短的时间里聚集了大量人流、物流，导致区域内各类突发事件的发生概率骤然上升。

　　目前我国应急预案体系已形成了国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案；省级总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案；市级总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案；县级总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案；基层组织应急预案、企事业单位应急预案以及重大活动应急预案的完整体系，结构如图2-1所示[50]。

　　图2-1国家应急预案体系结构

　　自2006年 《国家突发公共事件总体应急预案》发布实施以来，我国开始大规模、系统性地制定整个应急预案体系。大体上可分为三个阶段：

　　一是单项应急预案阶段 （2003年以前）。这一阶段预案编制范围较局限在煤矿、地震、核电、化工等高危行业，按照相关法律法规的要求制定“事故应急救援预案”、“灾害预防及处理计划”。如20世纪80年代中期开始，我国核电企业编制 《核电厂应急计划》，1996年国防科工委牵头制定了 《国家核应急计划》，中国地震局1991年编制完成了 《国内破坏性地震应急反应预案》，1996年国务院颁布实施 《国家破坏性地震应急预案》。

　　表2-42003年SARS前的应急预案情况[51]

　　二是应急预案体系形成阶段 （2003—2007年）。2003年7月，国务院办公厅成立“突发事件应急预案工作小组”，开始全面布置政府应急预案编制工作，标志着?