必须努力完善应急预案

　　最后，将演练与预案的修订、更新结合起来。《突发事件应对法》第17条第4款规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但有关应急预案的修订条件和程序，至今没有专门的规定。对演练的结果进行评估，分析应急预案存在的不足，并及时改进和完善不失为应急预案修订的一种重要方法。训练和演习的作用是在灾害发生前暴露预案和程序的缺陷，评估应急准备状态，发现并及时修改应急预案、执行程序、行动核查表中的缺陷和不足；可以提高应急人员的熟练程度和信心，检验应急响应人员对应急预案、执行程序的了解程度和实际操作技能；还可以增强各级预案之间的协调性。

　　总之，具有确定性的应急预案制度体系与具有高度不确定性的突发事件之间存在着天然的紧张关系，造成了现实中很多应急预案在突发事件应对中缺乏针对性和操作性，针对这一困境，必须努力完善应急预案。风险分析基础上的参与式应急预案编制可以增强对动态变化的预测，多方参与编制可以增强动态变化中的可操作性；特殊情形下的授权与监督也可以保证突发事件应对过程中的灵活性；加强应急培训和演练能使预案的执行者能真正认同预案，并且可以把反馈出来的问题修订到应急预案中。总之，应急预案的制度确定性在增强应急知识和明确应急责任方面起到了较强的作用，但如果进一步增加和明确其特殊情景下的授权功能，则将使其在应用中不失灵活性，并在应对过程中进一步增强其决策支持和保障的作用。

　　二、应急管理法制功能及体系演变

　　（一）应急管理法制概述

　　1.应急管理法制的概念和属性。在应急管理过程中，为了实现克服危机和保障人权的双重目的，有必要对国家机构之间、国家与公民之间、公民之间的权利义务关系做出有别于平时的重新安排。而对这些权利义务关系加以重新安排的法律制度，就是应急管理法制。应急管理是不确定性条件下的行为，因此在日常做好规范和程序非常重要。没有制度保障的工作方法，即使再有效也可能因为个人的偏好而被废弃。[59]在此，我们可以将其定义如下：它是调整因突发事件而展开的危机管理过程中各种社会关系——包括国家机构间、国家与公民间、不同公民间关系的法律规范和法律原则的总和。从这一定义出发，可以对其性质作如下分析：

　　（1）应急管理法制是常态法制与非常态法制的结合。一个国家的法律制度，包括常态法制与非常态法制，前者用于安排平时的法律秩序，后者用于安排突发事件发生后的法律秩序。应急管理法制作用于应急管理的全过程，而完整的应急管理包括事前管理、事中管理和事后管理。其中，对突发事件的预防、准备、监测、预警等事前管理环节的制度安排，仍属常态法制；对危机处置、救援、恢复、重建、善后等事中与事后管理环节的制度安排，则属于非常态法制。当然，应急管理法制的主要属性仍是非常态法制，其根本目标在于实现应急管理状态下的法治。为此，它主要用于解决两个方面的问题：①确定常态法制与非常态法制间转变与恢复的基本规则，从而确保应急状态只能是一种法律上的临时状态，从根本上杜绝紧急权力永久化的可能；②确定应急状态下公民权利与国家权力的新边界，从而保障法治基本价值在非常状态下不被损害。

　　相对于正常状态下的法制，应急管理法制有着许多不同的特点[60]：①内容和对象上的综合性、边缘性。由于危机产生原因的多方面性、表现形式的多样性、损害程度的多层次性、危机性质的差异性、调控任务的多目标性，危机管理法律必然会具有很强的综合性、边缘性。它关系到政治、经济、文化及社会等众多领域，涉及治安、刑事、卫生、环保、防震、防洪、消防、市场、劳资、救助、民族、宗教、军事、外交、舆论媒体等多方面内容。②适用上的临时性和预备性。一般的法律部门调整的是社会的常态，它经常性地在法律规定的时间和空间区域内发挥调整作用；而危机管理法律调整的是社会的非常态，只有在危机有产生的危险性或危机已经爆发的情态下，才在特定的时间或特定的区域发挥调整作用，但在非危机的正常状态下则不适用，也不能把危机时期建立起来的制度转化为平时的制度。因此，在平时的正常状态下，应对危机的法制只是有备无患的预备法制，只在危机状态下才会临时启动和实施的特别法制。虽然突发事件往往是不可预见的，但法律要求可预见性，危机管理法?